Historicamente, conforme escreve VASCO PEREIRA DA SILVA a reacção contenciosa contra regulamentos administrativos antes da reforma do Contencioso Administrativo de 1985, era marcada pela ideia de dualidade de meios processuais e aliada a uma certa ideia de esquizofrenia dado os requisitos que apresentavam cada um meios.
Esta poderia ser feita através de três meios processuais distintos: o primeiro deles corresponde à “via incidental”, onde não havia uma apreciação directa do regulamento cuja ilegalidade se sustentava, ao invés, o que sucedia era a sua apreciação indirecta como incidente da questão principal. O acto administrativo poderia assim, vir a ser considerado nulo se se considerasse que a sua prática teria decorrido da aplicação de um regulamento inválido. A consequência era a desaplicação do regulamento inválido ao caso concreto. O segundo era um meio processual genérico, onde a declaração de ilegalidade das normas administrativas, prevista nos arts. 66 e ss. do LEPTA, correspondia a um meio utilizável contra qualquer norma regulamentar, desde que se tratasse de uma norma exequível por si mesma, ou se já tivesse sido, de acordo com o meio falado anteriormente, declarada ilegal em 3 casos distintos (art. 51º do ETAF). O terceiro meio de reacção contenciosa contra normas regulamentares era através do recurso aos arts. 63º e seguintes da LEPTA. Este meio tinha um âmbito de aplicação limitado, pois respeitava apenas a regulamentos provenientes da denominada administração local comum, mas em contrapartida não estava sujeito às condições estabelecidas para a via anterior, verificando-se uma espécie de assimilação processual dos regulamentos aos actos administrativo.
As diferentes orientações do novo regime consistem essencialmente na uniformização do regime jurídico do contencioso regulamentar e no estabelecimento de um regime uniforme no que respeita à legitimidade.
Impõe-se, antes de nos alongarmos em aspectos relevantes para a matéria aqui abordada, um primeiro esclarecimento quanto ao conceito de regulamentos administrativos: estes correspondem às normas jurídica emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por uma entidade pública ou privada para tal habilitada por lei. VIEIRA DE ANDRADE refere para mais que os regulamentos consituem “o nível inferior do ordenamento jurídico administrativo” concluindo-se, então, que no entendimento deste autor, os regulamentos são uma fonte secundária de Direito Administrativo.
Do ponto de vista material, o regulamento administrativo constitui uma norma jurídica. Tem como características a generalidade, pois dirige-se a uma pluralidade de destinatários e a abstracção, na medida em que se aplica a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos que constam da previsão normativa. Daí que, todas as disposições unilaterais que sejam só gerais ou abstractas são de considerar como regulamentos administrativos.
Quanto à noção de norma impugnável, VIEIRA DE ANDRADE, sustenta que o conceito deve ser entendido em sentido amplo, incluindo, deste modo, todas as disposições de direito administrativo de carácter geral e abstracto, que visem a produção de efeitos permanentes numa relação intersubjectiva, onde cabem os planos, os estatutos, regimentos de órgãos colegiais, documentos pré-contratuais.
Feitas algumas considerações conceptuais cabe contextualizar o assunto sobre o qual versa este texto: a impugnação das normas regulamentares.
Como acima foi referido, com a reforma do Contencioso Administrativo de 1984/85 surgem novas normas procedimentais e com a revisão constitucional de 1997 emerge expressamente no art. 268º n.º 5, o direito de impugnação judicial directa de normas administrativas com eficácia externa, quando ponham em causa direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.
Nos arts. 72.º e 73.º do CPTA são admitidos, embora não expressamente, dois tipos de pedidos: o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral; e o pedido de declaração de ilegalidade num caso concreto.
A título principal, o lesado pode pedir a declaração de ilegalidade de normas administrativas com fundamento em vícios próprios, isto é, com efeitos circunscritos ao caso em análise, que corresponde à invalidade própria. Caso a sua pretensão seja procedente, a norma será desaplicada; ou a declaração de ilegalidade de normas decorrente da invalidade de actos praticados no âmbito do procedimento de aprovação, art. 72º/1, a chamada invalidade derivada. Aqui o lesado obterá o reconhecimento, com força obrigatória geral, de que estamos perante uma normal ilegal (arts. 72º e 73º CPTA). O art. 72º/2 ressalva os casos em que o pedido se funde numa inconstitucionalidade directa, caso em que a justiça administrativa não será naturalmente competente.
A legitimidade pertence aos titulares de posições jurídicas subjectivas, aos actores públicos e aos actores populares.
No que respeita à declaração com força obrigatória geral esta só poderá ser pedida pelos particulares interessados depois de a norma ter sido desaplicada em três casos concretos, porém, assim não será caso o pedido seja elaborado pelo Ministério Público, oficiosamente ou a requerimento das entidades legitimadas para a acção popular. Já se o Ministério Público tiver conhecimento da desaplicação em três casos tem o dever de propor a acção (art. 73.º, n.º 4 CPTA).
Quanto à declaração de ilegalidade da norma com efeito restrito ao caso concreto (desaplicação da norma) poderá ser pedida pelo lesado ou pelos titulares da acção popular quando a norma produza os seus efeitos imediatamente, sem depender de um acto administrativo ou judicial de aplicação, não sendo necessária a prévia desaplicação em três casos (art. 73.º, n.º 2 CPTA).
Quanto à procedibilidade o processo é diferente, dependendo de quem é o autor da acção: no que respeita à acção para defesa de interesses próprios ou acção popular exige-se que tenham existido três sentenças de desaplicação no caso concreto ou que se trate de regulamento imediatamente exequível; quanto à acção pública são impugnáveis todos os regulamentos, exequíveis ou não por si mesmos, tendo ou não existido prévia decisão judicial de não aplicação em três casos concretos. O interesse não terá de ser actual, pondendo ser futuro, devido à referência: “possa vir a ser previsivelmente prejudicado”, já não é, então, necessário o carácter directo do interesse.
Nos termos do art. 74º a oportunidade do pedido de impugnação não está sujeita a prazo, podendo ser pedida a todo o tempo, no entanto, adverte VIEIRA DE ANDRADE, que convém não esquecer que à mercê da necessidade da existência de três casos de desaplicação da norma no caso de pedido com força obrigatória geral, haverá um diferimento temporal até que esses três casos sejam atingidos. É ainda possível, segundo o art. 4º nº2 al b) do CPTA cumular os pedidos de ilegalidade da norma com o pedido de anulação ou declaração de nulidade de actos administrativos que a tenham aplicado, bem como com o pedido de condenação da Admnistração ao restabelecimento da situação actual hipotética.
Quanto aos efeitos da declaração de ilegalidade a lei apenas se refere expressamente aos casos em que esta é declarada com força obrigatória geral (art. 76º).
A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral produz os seus efeitos retroactivamente à data em que se originaram os factos a ela relacionados. Além disso, determina a repristinação das normas revogadas (nº 1 in fine). Contudo nem sempre tal sucederá, na medida em que o Tribunal poderá determinar que os efeitos se produzirão apenas para o futuro, caso estejamos perante necessidades de salvaguarda da segurança jurídica, da equidade ou de interesse público de excepcional relevo (nº2).
Por último, no que concerne aos efeitos da declaração de ilegalidade no caso concreto, VIEIRA DE ANDRADE entende que também estes operam ex tunc e que também possuem alcance repristinatório, embora se produzam apenas naquele caso.
Bibliografia:SILVA, Vasco Pereira, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, Ensaios sobre as acções no novo processo administrativo; Almedina; 2ºed, 2009.
ANDRADE, José Carlos Vieira, A justiça Administrativa, Almedina, 11º ed, 2011.
SOUSA, Marcelo Rebelo, MATOS, André Salgado, Direito Administrativo Geral, Tomo III, D. Quixote, 2ºed. 2009.
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