As Sentenças Substitutivas

     As sentenças substitutivas são um instrumento através do qual os tribunais administrativos substituem a Administração Pública, praticando, através de uma permissão normativa, actos em matérias sobre os quais a competência primária pertence à Administração, e assumindo esse acto o suprimento da omissão de prática de um acto administrativo ou a sua revogação.

     Os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação, pelo respeito do princípio da separação e interdependência dos poderes (3º/1 CPTA). 

     A sentença substitutiva é a sentença que produz efeitos do acto administrativo devido, nos termos do 3º/3. Nesta situação, ocorre uma sub-rogação do órgão jurisdicional a um órgão administrativo, em que o primeiro age em vez do segundo. Esta substituição permite que o órgão substituto pratique actos sobre matérias cuja competência primária ou normal pertencem ao órgão substituído, no entanto, tem de ter sempre subjacente uma permissão conferida pela ordem jurídica ao órgão substituto. 

     A iniciativa da substituição nunca pertence ao órgão jurisdicional, nos termos do 176º/1, quando a Administração não execute a sentença de anulação no prazo estabelecido pode o interessado fazer valer o seu direito à execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição. CASTANHEIRA NEVES designa-o de “passividade” inerente ao exercício da função jurisdicional.  

     A substituição deve ocorrer nos estritos limites da matéria inerente à tutela de direitos e interesses legítimos, da resolução dos conflitos de interesses públicos e privados e da repressão das violações da legitimidade democrática. Ou seja, no exercício da substituição, os tribunais não podem invadir o domínio material próprio da função administrativa, em nome do princípio de autotutela administrativa (268º/4 - CRP), funcionando como critério de separação de poderes entre a Administração e os tribunais, pois o juiz só pode intervir para controlar a legalidade dos actos já praticados, isto é, quando já tenha expirado o período de tempo em que a Administração houvesse de actuar, tendo-o ou não feito. 

     Recorrendo às modalidades de substituição de direito administrativo, esta substituição seria integrativa, pois esta confere a um órgão a faculdade de suprir a omissão de actividade de um órgão sobre certa matéria, possibilitando através da intervenção substitutiva a integração da legalidade objecto de inércia do órgão normalmente competente para a adopção de medidas. Também seria uma substituição revogatória, ainda que parcial, se houver a prévia existência de um acto praticado pelo órgão primariamente competente sobre a referida matéria e envolver a prática de um acto secundário pelo órgão substituo que, revogando os efeitos do acto primário, contém uma nova regulação material da situação. 

     Por outro lado, a legalidade exigirá o desaparecimento do acto revogado com a necessidade da prática do acto substitutivo. A anulação do acto administrativo traduz-se na respectiva destruição, acompanhada da reconstituição da situação que existia antes da prática desse acto, ou seja, o tribunal sanciona a ilegalidade, por acção ou omissão, e procede à consequente reintegração do dever ser. 

     No processo executivo, os tribunais tem o poder de assegurar a execução das suas sentenças através da emissão de sentença que produza os efeitos do acto administrativo devido (3º/3 do CPTA), a requerimento de qualquer interessado que pretenda obter a emissão de sentença que produza os efeitos os efeitos de alvará ilegalmente recusado ou omitido, segundo o 157º/3 e 4 do CPTA. 

     No processo declarativo, o tribunal impõe, pela primeira vez, à Administração o cumprimento dos deveres em que ela ficou constituída por efeito da anulação, emitindo uma pronúncia na qual especifica o conteúdo dos actos e operações a adoptar e fixa o prazo dentro do qual o órgão responsável deve adoptar esses actos e operações (179º/1 do CPTA). Se a pronúncia declarativa não for cumprida pela Administração, o interessado tem o direito de passar à fase executiva, que pode passar pela emissão de sentença que produza os efeitos do acto administrativo ilegalmente omitido (164º/4, alínea c) e 179º/5 do CPTA). Também em sede de providências de execução, segundo o 167º/6 do CPTA, estando em causa da prática de acto legalmente devido, o tribunal emite sentença que produza os efeitos do acto ilegalmente omitido. 

     Fora do processo de execução, a figura da sentença substitutiva aparece só uma vez, na intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias. Segundo o 109º/3 do CPTA, quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar, o tribunal emite sentença que produza os efeitos do acto devido a requerimento do interessado. A própria sentença do processo declarativo é substitutiva e se auto-executa, isto é, produz directamente os efeitos determinadas, não carecendo de uma execução, espontânea ou forçada, pela Administração. 

     A sentença substitutiva define-se pela produção dos efeitos de um acto administrativo ilegalmente omitido. A emissão da sentença é sempre limitada à produção de efeitos que houvessem de ser produzidos por acto administrativo devido, quando a prática e o conteúdo deste acto sejam estritamente vinculados.

     Mas existem também casos de sentenças substitutivas implícitas, tais como a providência cautelar de regulação provisória do pagamento de quantias, onde o pedido de regulação provisória do pagamento de quantia pode vir em apenso à propositura de acção administrativa especial intentada contra a recusa ilegal de uma pensão, por exemplo, configurando-se a força substitutiva do arbitramento jurisdicional provisório (133º/1 do CPTA). 

     Há na doutrina portuguesa, quem entenda que as sentenças substitutivas de actos administrativos deveriam ser estendidas também para o processo declarativo, nomeadamente RICARDO BRANCO. 

     Essa extensão poderia ser feita através da acção de condenação na prática de acto legalmente devido, tendo o juiz competência para proferir sentença que produzisse os efeitos do acto legalmente competente. Onde o direito pré-determine critérios jurídicos de tutela de posições jurídicas subjectivas, de resolução de conflitos ou de repressão da violação da própria legalidade, o tribunal pode perfeitamente substituir-se à Administração na produção de efeitos jurídicos. Essa capacidade substitutiva só cessa no ponto em que o próprio Direito ofereça possibilidade de, sempre em vista do interesse público, se praticar actos não inteiramente pré-determinados do ponto de vista jurídico. Ou seja, onde falte a predeterminação jurídica integral, os tribunais por força da sua exclusiva sujeição à lei, não poderão actuar. O lugar preferencial dessa substituição seria na decisão de provimento proferida em acção declarativa.

     Os pressupostos exigíveis para a admissibilidade de um pedido de emissão de sentença substitutiva serão semelhantes aos da acção de condenação na prática de acto legalmente devido, designadamente:

• Seja acto administrativo cujos pressupostos e consequências jurídicas se encontrem totalmente pré-determinadas por qualquer norma primária de direito administrativo;
• Apresentado requerimento que constituísse o órgão competente no dever de decidir, não tivesse sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;
• Tivesse sido recusada a prática do acto ou recusada a apreciação de requerimento dirigida à mesma;

     Em conclusão, as sentenças substitutivas também poderiam ser proferidas em processo declarativo, excepto se a sua prática ocorrer no exercício de margem de livre decisão administrativa. 

     Pessoalmente, entendo que o alargamento das sentenças substitutivas ao processo declarativo é violador do princípio da separação de poderes, consagrado no 111º da CRP, e é desnecessário. 

     As sentenças substitutivas estão previstas exactamente nos domínios em que são necessárias: no processo executivo, quando a Administração não executa a sentença proferida pelo juiz em processo declarativo; e na intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, que por serem os direitos fundamentais mais importantes da CRP, é necessário assegurar a celeridade do processo para evitar ameaças ou violações desses direitos (20º/5 da CRP). 

     Estender o seu âmbito de aplicação ao processo declarativo é conferir poderes ao juiz para intervir em casos em que essa intervenção ainda não é necessária, violando o princípio da separação de poderes. Deve ser dada a oportunidade à Administração de emendar o acto praticado ou de praticar o acto que deveria ter praticado e só se esta não o fizer é que o juiz deve intervir. 

     O princípio da tutela jurisdicional efectiva não é afectado, pois se sendo dada oportunidade à Administração de agir de acordo com a sentença não o faz, em processo executivo o juiz certificar-se-á que a sentença proferida é cumprida. E quanto ao argumento de que recorrendo ao processo declarativo e depois ao processo executivo, o particular não verá a sua pretensão verificada em tempo útil, será improcedente, na medida em que se se tratar de direitos, liberdades e garantias a sua tutela está garantida com a intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, que apresentando como características a celeridade e prioridade, garantirá que a tutela efectiva seja obtida em tempo útil.
     Fora destes casos, quando o juiz entender que a pretensão requerida pelo particular apresenta um certo carácter urgente poderá estipular um prazo mais curto  ao proferir a sentença, dentro do qual o órgão administrativo terá de executar a sentença, ou aplicar uma sanção pecuniária compulsória (3º/2 do CPTA) para desincentivar a Administração a violar a obrigação judicial.