Como
consequência da massificação das relações Administração-Particulares e perante
o número substancial de litígios daí resultantes, começou a assistir-se a um
sobrecarregamento nos tribunais administrativos de pedidos idênticos sobre a
legalidade de determinado ato, que mereciam tratamento idêntico, sendo
requeridos por um número considerável de lesados por aquele mesmo ato. No
sentido de agilizar o contencioso administrativo e de assegurar uma tutela em
tempo útil naquelas situações e daquele número de lesados (cumprindo a
imposição do artigo 20º nº4 da Constituição da República Portuguesa), sem
perder de vista, também, a garantia da segurança jurídica (decorrente da
exigência do nº5 do referido artigo da CRP)e a eficácia processual, foram criados
vários mecanismos, designadamente aquele previsto no artigo 48º do CPTA, no
âmbito de processos já instaurados: os processos em massa. Ensina VIEIRA DE
ANDRADE que tal norma resulta das experiências nacionais e internacionais
sentidas aquando da entrada de um elevadíssimo numero de processos no Tribunal,
suscitados todos pela entrava em vigor da mesma norma ou preceito que afecte
igualmente esse numero elevado de pessoas.
Outras
soluções processuais para a tutela deste tipo de interesses passam pelo artigo
161.º CPTA que prevê a extensão dos efeitos de uma sentença a casos idênticos;
ou pela ação popular, prevista pela Lei 83/95 que permite a defesa de
interesses difusos. Existe também a fundamentação sumária da decisão, constante
do artigo 94.º/3 CPTA.
A
título introdutório, deve explicar-se que se procede, com base em certos
critérios, à escolha de um só processo que tramitará até à decisão final. Os
restantes são suspensos. O processo-modelo deverá ser o mais amplo possível,
contento todas as questões de facto e direito alegadas nos vários processos,
por razões de garantia dos interesses de todos os envolvidos.
A nível de Direito Comparado, esta solução tem
tido grande acolhimento. É geral o esforço em encontrar mecanismos de tutela
conjunta de interesses. No Brasil, tutelam-se interesses individuais
homogéneos, tendo os efeitos da decisão, eficácia erga omnes ou ultra partes,
dependendo dos casos. Nos EUA, as class
actions permitem a tutela de interesses individuais homogéneos. Na Itália e
Espanha, há a possibilidade de extensão dos efeitos da sentença a quem se
encontre na mesma situação jurídica material. Em Espanha, há mesmo a selecção
de um ou alguns processos para tramitação preferencial, a par da suspensão dos
restantes. Por fim, na Alemanha, existe um mecanismo de escolha de um
processo-modelo, com suspensão dos demais, sendo que há extensão dos efeitos do
caso julgado aos últimos. Daqui podemos inferir que Portugal sofreu uma grande
influência espanhola e alemã no tocante aos processos de massa.
O
mecanismo presente no artigo 48.º CPTA é reativo, e não preventivo: só cumpre a
sua função no âmbito processos já instaurados. No entanto, requisitos de
aplicação previstos no nº1 do ora referido artigo têm de ser sempre observados,
assumindo-se como uma garantia do particular enquanto lesado.
Primeiramente,
tem de haver um conjunto mínimo de 20 processos. Este pressuposto visa
justificar a suspensão dos processos, mediante um número mínimo razoavelmente
alargado, em nome da economia processual. Todavia pode sempre questionar-se se
perante um número inferior de processos a função da norma estaria comprometida.
Parece-me que não, mas não foi esse o entendimento do legislador.
Em segundo lugar, têm de haver diferentes
pronúncias da mesma entidade administrativa. Aqui, o legislador quis alargar o
âmbito do mecanismo, não restringindo o seu despoletar perante pronúncia
distintas da mesma entidade, sendo que a agregação e eventual restrição compete
aos outros pressupostos.
Como
terceiro requisito, temos a mesma relação material, que permite detetar casos
semelhantes. Por mesma relação jurídica material, devemos entender aquela em
que encontremos os mesmos tipos de poderes ou restrições conferidas à
Administração Pública ou os mesmos direitos e deveres atribuídos aos
particulares perante aquela. A identidade tem de ser aferida em relação à causa
de pedir. O Artigo 48.º exige a aplicação das mesmas normas ao caso por parte
do juiz, independentemente do que foi alegado pelas partes.
Em
quarto lugar, a suscetibilidade de decisão com base na aplicação das mesmas
normas a idênticas situações de facto. O que se pretende é atingir relações
materiais que, embora não tenham os mesmos direitos e deveres do particular e
Administração, convoquem as mesmas normas jurídicas para uma mesma situação de
facto, em nome da coerência e unidade do processo.
O
Artigo 48.º é claro quando refere que o Juiz pode determinar a apensação. Terá
o Juiz a obrigação de recorrer aos processos em massa? Não parece ser esse o
sentido do artigo, não se vislumbrando nenhuma imposição automática quando
reunidas as condições para a aplicação deste mecanismo: é uma faculdade. Pese embora
a inerente margem de discricionariedade conferida no recurso a este mecanismo,
o Juiz deve sempre ponderar o recurso aos processos em massa quando verificados
os respectivos pressupostos.
Na
condução destes processos em massa, é ao juiz presidente que cabe desencadear
este mecanismo. Antes de tomada esta decisão, as partes devem ser ouvidas,
devendo o tribunal considerar seus argumentos, nomeadamente as partes dos
processos a serem suspensos. Cumprida a legalidade, o juiz decide qual ou quais
os processos continuarão. Neste aspeto, a questão é controvertida. Com efeito,
da lei não resulta nenhum critério de seleção dos processos que prosseguem. Na
busca de um critério, deve atender-se à adequação e à completude dos processos
escolhidos. Para escolher o processo-modelo, o juiz deverá, pois, preferir o
que oferecer maiores garantias de existir um tratamento global das questões colocadas
nos vários processos.
Os
processos não seleccionados são suspensos, o que constitui a originalidade
deste mecanismo em face da apensação. A tramitação está sujeita ao regime
previsto para os processos urgentes nos termos do artigo 48.º nº4 CPTA, incluindo
os prazos.
A sentença final não limita os direitos das
partes dos processos suspensos que podem desistir do processo, requerer a
extensão ao seu caso, recorrer da sentença ou até requerer a continuação do
próprio processo, nos termos das alíneas do nº5 do artigo que
ora foi tratado.
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