Sanção Pecuniária Compulsória

     Uma das grandes inovações da reforma do contencioso administrativo foi a criação do poder de impor sanções pecuniárias compulsórias aos titulares dos órgãos administrativos, encontrando-se previsto no 3º/2 do CPTA.

     A sanção pecuniária é um mecanismo essencial para garantir a tutela jurisdicional efectiva, pois tem como finalidade principal assegurar a efectividade das decisões judiciais, garantir a realização da justiça material. A sua utilização oferece grandes vantagens, quer no processo declarativo, onde assume um carácter excepcional, visando levar a Administração ao cumprimento espontâneo da sentença, quer no processo executivo, enquanto instrumento destinado a obter a execução específica das sentenças. 

     Esta sanção tem como características tratar-se de uma medida coercitiva de carácter patrimonial e de sanção pecuniária, em caso de incumprimento pontual. Não tem carácter repressivo, porque a sanção não é concebida como uma finalidade, mas como uma condição de eficácia, visando efectuar uma ameaça ou pressão para forçar a Administração a realizar a execução voluntária da sentença, só se corporizando em sanção em caso de incumprimento. 

     A imposição destas sanções é de competência do juiz administrativo e tem como destinatários os titulares dos órgãos que não cumprirem as sentenças judiciais dentro dos prazos fixados (3º/2 e 169º/1 do CPTA). 

     Apesar de a sanção poder ser imposta oficiosamente, os interessados podem requerer o exercício desse poder ao juiz, cabendo posteriormente a este determinar a oportunidade e necessidade da sua utilização. 

     Relativamente aos seus destinatários, estão abrangidos os titulares dos órgãos públicos que integram a Administração Pública, nomeadamente os titulares dos órgãos do Estado e das Regiões Autónomas; os titulares dos órgãos dos institutos públicos e das associações púbicas; os titulares dos órgãos das autarquias locais e os titulares dos órgãos das entidades administrativas independentes destituídas de personalidade jurídica na medida em que estão habilitadas legalmente a emitirem actos administrativos. 

     Existem autores que defendem que seria preferível a utilização de um critério mais amplo na incidência subjectiva passiva, definindo como possíveis sujeitos passivos não só os titulares dos órgãos incumbidos de executar as sentenças mas também os trabalhadores que exerçam funções públicas na Administração Pública. A preferência por uma incidência subjectiva mais ampla deve-se ao facto de por esta via a sanção pecuniária compulsória ficar com um grau de eficácia maior na prossecução do seu objectivo principal, que é a garantia da tutela jurisdicional efectiva, evitando-se as situações de incumprimento das obrigações por parte da Administração que possam surgir como resultado de condutas negligentes por parte de um funcionário incumbido de realizar essa tarefa. 

     Esta sanção também deveria ser imposta a todas as entidades públicas ou privadas, que se recusem a colaborar na execução das sentenças quando solicitadas para o efeito, uma vez que sobre estas entidades recai um dever de colaboração com os tribunais administrativos quando solicitadas para o efeito (167º/3 do CPTA). 

     Os particulares também podem ser alvo de sanções pecuniárias compulsórias no âmbito do processo de intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias (110º/5 do CPTA). Tem como objectivo coagir os particulares à adopção ou abstenção de uma conduta, sempre que seja necessário suprir uma omissão, por parte da Administração, das providências adequadas a prevenir ou reprimir condutas lesivas dos direitos, liberdades e garantias do interessado. No entanto, a aplicação de sanções pecuniárias aos particulares levanta dúvidas quando ao regime a aplicar, se o previsto no 829º-A do CC ou no 169º do CPTA. Apesar da execução das sentenças terem lugar nos tribunais administrativos, rege-se pelas normas processuais civis (157º/2 do CPTA) e, por isso, aplica-se o 829º-A do CC ex vi 933º/1 do CPC.

     Este poder conferido ao juiz não é um poder arbitrário, só pode ser utilizado quando se verifiquem os seguintes requisitos objectivos: justificação e a possibilidade do cumprimento da obrigação (3º/2 CPTA). 

     O juiz só pode impor uma sanção pecuniária compulsória sempre que o considere justificado para garantir a tutela jurisdicional. A necessidade de justificação é mais acentuada no processo declarativo, na medida em que, no momento em que o tribunal condena a Administração, ainda não houve incumprimento da decisão judicial, e por isso apenas encontra justificação como forma de prevenir o incumprimento sempre que o comportamento do titular do órgão incumbido de executar a sentença seja demonstrativo de que irá opor entraves ao cumprimento. 

     Verifica-se assim que no contencioso administrativo a aplicação desta sanção não ocorre de forma automática, devendo o juiz proceder a uma análise das circunstâncias do caso concreto de forma objectiva e devendo ser fundamentada em factos que permitam supor com grande probabilidade que os destinatários irão dificultar o cumprimento da sentença. 

     Em alguns casos a necessidade de justificação da aplicação da sanção depende da culpa do titular, como é o caso da falta de envio do processo administrativo dentro do prazo (84º/1 do CPTA), pois é necessário que o juiz investigue quais as circunstâncias que levaram ao incumprimento, sendo só legítimo ao juiz impor a sanção quando não haja uma justificação aceitável. Também no caso em que se verifique incumprimento da intimação para a prestação de informações no prazo (108º/1 do CPTA), a aplicação da sanção só terá lugar quando se verifique que o motivo invocado é inaceitável (108º/2 do CPTA).

     Para a sanção produzir os seus efeitos é necessário que o cumprimento da sentença seja possível, pois seria possível coagir a Administração a cumprir uma obrigação impossível de se cumprir.

     Diversamente do regime do direito civil, a sanção compulsória é aplicável a todas as obrigações, abrangendo as obrigações de prestação de facto infungível, obrigações de facto fungível e as obrigações pecuniárias. 

     O critério utilizado para fixar a sanção é por unidade de tempo de atraso no cumprimento da obrigação (169º/2). Assim por cada dia que passa sem que a sentença esteja cumprida, aumenta a quantia da sanção que o titular do órgão tem que suportar. No entanto, o juiz tem de respeitar os limites fixados no 169º/2, que prevê que o montante diário pode oscilar entre 5% a 10% do salário mínimo nacional. Ou seja, o juiz tem liberdade de fixar o seu montante segundo critérios de razoabilidade, mas tem de respeitar as balizas pré-definidas pelo legislador. 

     O critério de unidade de tempo é adequado às situações em que a Administração está obrigada a executar determinado acto, no entanto, é ineficaz quando a Administração é condenada a prestação de facto negativo, uma vez que no momento em que pratica o acto proibido, este consome-se de forma definitiva e irreversível. No momento em que a sanção produz os seus efeitos a obrigação já se tornou impossível de cumprir. 

     Desta forma, uma sanção compulsória fixa seria mais eficaz, pois podia ser fixada em valores elevados de modo a desincentivar a Administração a violar a obrigação judicial; e porque é compatível com a prestação negativa, uma vez que a sua violação implica o pagamento dessa quantia fixa.

     Para que a sanção compulsória produza efeitos, é necessário que esta seja notificada pessoalmente aos seus destinatários e que o juiz estipule um prazo para a possibilidade de cumprimento da obrigação, segundo o 169º/1 do CPTA. A notificação pessoal constitui uma formalidade essencial cuja omissão por parte do tribunal constitui fundamento de nulidade processual (acórdão do TCAN de 19/05/2005, processo 865/04/BEBRG).  

     A realização integral da sentença pela Administração, a desistência do pedido pelo exequente ou cessação ou suspensão do exercício das respectivas funções dos destinatários fazem cessar os efeitos da sanção pecuniária (169º/4). 

     O montante da sanção pecuniária reverte a favor do exequente, segundo o 169º/6. No entanto, se o exequente/autor da acção receber uma indemnização a título de responsabilidade civil por inexecução ilícita, o montante da sanção compulsória que exceder o valor da indemnização constitui receita consignada à dotação anual, inscrita à ordem do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos Fiscais (169º/6). Esta norma tem por finalidade evitar o enriquecimento injusto do credor. 

     Por fim, existe possibilidade de recurso da decisão que imponha uma sanção compulsória, apesar de não constar expressamente das situações elencadas do 142º/2 do CPTA. VIEIRA DE ANDRADE considera admissível esta possibilidade, aplicando 142º/3, alínea b), porque se trata de uma sanção. Também na jurisprudência já há quem admita a possibilidade de recurso.