A Impugnação de normas regulamentares

O surgimento de um contencioso das normas administrativas em Portugal, sui generis nos ordenamentos jurídicos europeus, que ou não autonomizam o contencioso regulamentar do contencioso de actos administrativos, ou então prevêem-no de forma muito restrita; surge no âmbito da reforma de 1984/85. Oportunamente, pois para além de diversas fontes inspiradoras, que em suma se prendiam com reacções ao sistema instituído até então – sistema de controlo de regulamentos muito limitado – a partir de 1997, com a 4.º revisão constitucional, passaria, por força do novo n.º 5, artigo 268.º CRP, a estabelecer-se o direito dos cidadãos a impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

A título prévio, importará delimitar o conceito de regulamento administrativo, com o propósito de, podermos afirmar que tipo de normas integra esta modalidade de acção administrativa especial. Conforme nos ensina o Professor Vasco Pereira da Silva, a partir do conceito de acto administrativo que é dado pelo artigo 120.º CPA, a contrariu sensu poder-se-à afirmar que são regulamentos administrativos todas as disposições unilaterais que sejam só gerais, ou só abstractas, ou que possuam ambas as características. Estas características têm toda a relevância, dado que a partir delas poderemos considerar as disposições-plano como verdadeiros regulamentos administrativos – embora se admita que possuem uma estrutura normativa diferente – pois as suas disposições gozam sempre de generalidade, abstracção, ou em muitos casos, de ambas as características.

Concluindo, a impugnação de normas administrativas, regulada nos artigos 72.º ss CPTA, é aplicável a todas as actuações jurídicas gerais e abstractas, ou que possuam apenas uma dessas características, emanadas de autoridades públicas, ou de particulares que com ela colaborem, no exercício da função administrativa.

Com a reforma do contencioso administrativo de 2002/2004, uniformizou-se o seu regime jurídico, acabando com a sobreposição dos dois meios processuais anteriormente existentes – o meio processual genérico e o meio processual especial, surgindo assim uma subespécie da acção administrativa especial, qualificada em razão do pedido de impugnação de normas jurídicas, mantendo-se, porém, a possibilidade de apreciação incidental dos regulamentos, a propósito do pedido de anulação de actos administrativos, no âmbito da mesma acção especial.

Assim, estabelece-se um regime uniforme, tomando como “padrão” o anterior meio processual genérico, com as seguintes alterações e restrições:

·                    Aplicabilidade imediata das normas regulamentares, ou

·                    Existência de três casos de desaplicação, (sendo esta uma novidade da última reforma), e

·                    Legitimidade:

            - Regra geral: artigo 73.º n.º1 CPTA – em todos os casos e independentemente de quem propõe a acção, a declaração de ilegalidade depende da existência de três casos concretos em que “a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal (…), com fundamento na sua ilegalidade”.

            - Acção pública: artigo 73.º, n.º 3 CPTA – O Ministério Público (MP) pode pedir a declaração de ilegalidade, mesmo quando não se verifiquem os três casos concretos de desaplicação, não se estabelecendo qualquer condição quanto à eficácia das normas jurídicas. Assim, o MP pode impugnar normas jurídicas de eficácia imediata, bem como aquelas que dependem de acto administrativo ou jurisdicional de execução.

Além disso, nos termos do artigo 73.º, n.º 4 CPTA, o MP tem o ónus de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua invalidade

            - Acção para defesa de direitos e acção popular: artigo 73.º, n.º 2 CPTA – aqui a declaração de ilegalidade também pode ter lugar, quando se trate de norma jurídica imediatamente exequível, sem a verificação dos três casos desaplicados, embora, a declaração proferida produza efeitos apenas no caso concreto. Neste caso, é pedida a apreciação do regulamento a título incidental do pedido de desaplicação ao caso concreto (que é o pedido principal).

Relativamente à causa de pedir, conforme artigo 72.º, n.º 1 CPTA, a mesma pode ser a legalidade directa como indirecta. Ou seja, tanto pode estar em causa “vícios próprios” dos regulamentos, como “derivados da invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo procedimento de aprovação”.

Relativamente aos efeitos da sentença de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (artigo 76.º, n.º 1 CPTA), diga-se que a mesma goza de eficácia retroactiva e repristinatória, mas não afecta os casos julgados, “nem os actos administrativos que entretanto se tenham tornado inimpugnáveis, salvo decisão em contrário do tribunal, quando a norma respeite a matéria sancionatória e seja de conteúdo menos favorável ao particular” (artigo 76.º, n.º 3 CPTA). Não obstante, em face do n.º2, do artigo 76.º CPTA, o tribunal poder “determinar que os efeitos da decisão se produzam apenas a partir da data do trânsito em julgado da sentença quando razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de excepcional relevo, devidamente fundamentadas, o justifiquem”.

No tocante aos pressupostos processuais específicos do pedido de impugnação de normas jurídicas regulamentares, importa referir, em primeiro lugar, a estreita ligação existente entre a legitimidade e a questão da procedibilidade. Assim, tratando-se de acção pública, são impugnáveis todos os regulamentos, sejam ou não exequíveis por si mesmos e tenha ou não havido prévia decisão judicial de não aplicação em três casos concretos (artigo 73.º, n.º 1 e 3 CPTA). Mas, se se tratar de acção para defesa de interesses próprios ou de acção popular, exige-se que tenha havido anteriormente três sentenças de aplicação no caso concreto (artigo 73.º, n.º 1 CPTA) ou que se trate de regulamento imediatamente exequível, sendo certo que, neste último caso, a declaração de ilegalidade só produz efeitos ao caso concreto (artigo 73.º, n.º 2 CPTA). Depois, relativamente ao interesse, condição de legitimidade, o mesmo não tem de ser actual podendo apenas ser futuro (artigo 73.º, n.º 1 CPTA), dispensa-se assim, o carácter “directo” de interesse como condição de legitimidade. Concluindo, quanto à oportunidade do pedido de impugnação, nos termos do artigo 74.º CPTA, não se encontra sujeito a prazo, podendo a declaração de ilegalidade ser pedida a todo o tempo.

Bibliografia:

- Almeida, M.A. (2005). O novo regime do processo dos tribunais  administrativos.(4ª ed.). Coimbra: Almedina

- Andrade, J.C. (2011). A justiça administrativa.(11ª ed.). Coimbra: Almedina

- Silva, V. P. (2009) O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo. (2ª. Ed). Coimbra: Almedina