A impugnação de normas: Declaração de ilegalidade com efeitos restritos

           

            A impugnação de normas vem regulada nos artigos 72º e seguintes do CPTA, daqui se retirando a pretensão de obter a declaração de ilegalidade da norma a título principal.

            Este meio processual apresenta duas modalidades, já que se admitem dois tipos de pedidos: o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (art. 73º/1) e o pedido de declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto (art. 73º/2).

            Iremos focar-nos nesta última modalidade de impugnação de normas, referindo os traços mais característicos do seu regime, bem como algumas das suas incongruências.

1.            Quanto à legitimidade:

           

            A legitimidade para intentar a acção de impugnação sem força obrigatória geral é conferida pelo nº2 do art. 73º do CPTA aos lesados ou a qualquer das entidades referidas no art. 9º/2 (isto é, aos autores populares).

            Mas, como entender a utilização pelo CPTA da expressão “lesado”? Será que deveremos fazer uma leitura literal do preceito, no sentindo em que se exige uma lesão efectiva da esfera jurídica do sujeito?

            Parece-nos que não há fundamento para distinguir a legitimidade nas duas modalidades de impugnação, exigindo-se para o pedido de declaração de ilegalidade no caso concreto que o interessado seja efectivamente lesado com a aplicação da norma, enquanto no pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral basta a mera ameaça, ainda que real, daquela norma vir a causar prejuízo (73º/1).

            Assim, para efeitos do nº 2 do art.73º deveremos também considerar que lesado é qualquer sujeito prejudicado pela aplicação da norma ou que possa vir a sê-lo em momento próximo.

2.            Condições de impugnação

           

            A declaração de ilegalidade da norma com efeitos restritos ao caso concreto, que terá como consequência a sua desaplicação por via principal, apenas pode ser pedida quando a norma seja imediatamente operativa, isto é, quando os seus efeitos se produzam imediatamente, sem depender de um acto administrativo ou judicial de aplicação. Cabe agora concretizar este tipo de normas.

            M. ESTEVES DE OLIVEIRA considera que o que interessa é o momento e o modo como os efeitos da norma se projectam na esfera jurídica dos destinatários das vantagens e desvantagens nela previstas: quando essa projecção se realiza de forma imediata e sem interposição de qualquer acto de aplicação, o regulamento será imediatamente operativo.

           

            Por sua vez, PEDRO ALVES refere que sempre que a norma regulamentar em causa confira a um órgão administrativo uma margem de livre decisão, quer seja através de conceitos indeterminados ou da concessão de poderes discricionários, então, não estaremos na presença de uma norma imediatamente operativa. Nestes casos será necessário um acto administrativo concretizador do juízo da Administração.

            Ainda quanto às condições de impugnação, VIEIRA DE ANDRADE considera que a declaração de ilegalidade só deveria fundar-se na lesão directa de direitos ou interesses legalmente protegidos ou dos valores comunitários susceptíveis de acção popular, mas já não deveria ter como fundamento vícios formais. Opinião divergente manifesta o já referido autor PEDRO ALVES, para quem a introdução de limitações aos fundamentos da impugnação de normas debilitaria a efectividade do princípio de legalidade, sobretudo dificultando a reposição da legalidade objectiva.

3.            Efeitos da declaração de ilegalidade com efeitos restritos

            O que caracteriza esta modalidade ou subespécie de acção de impugnação de normas é precisamente os seus efeitos, ou melhor o alcance dos seus efeitos.

            O art. 73º/2 refere-se à obtenção de uma desaplicação da norma através de um pedido de declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. Mas qual será o regime aplicável a estes casos, uma vez que o CPTA apenas refere, no art. 76º, quais os efeitos da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral? Também aqui deve entender-se que se aplica este artigo, ainda que com as devidas adaptações. Assim:

            Os efeitos da declaração de ilegalidade com efeitos restritos também operam ex tunc e igualmente com alcance repristinatório, embora se produzam apenas naquele caso (art. 76º/1).

            Já quanto às restrições aos efeitos da declaração, tal como previsto no nº 2 do art. 76º,questiona-se se tal possibilidade se justificará na declaração de ilegalidade em causa.

 A maioria da doutrina, nomeadamente AROSO DE ALMEIDA E VIEIRA DE ANDRADE consideram que não existem outros interesses relevantes de ordem pública a justificar a imposição de limites aos efeitos, pois os fundamentos legais dessa limitação respeitam apenas aos efeitos gerais da declaração de ilegalidade.

            Já PEDRO ALVES defende que não existem razões para rejeitar “liminarmente” a possibilidade de restrições aos efeitos pelo tribunal em sede de controlo sem força obrigatória geral, pois apesar de ser mais improvável verificarmos uma situação em que o juiz possa recorre a essa faculdade, não devemos excluir a necessidade de atender ao peso da segurança jurídica, equidade ou interesse publico, desde que sujam devidamente fundamentados.

            Um ultimo problema prende-se com a inclusão das pessoas e entidades referidas no art. 9º/2 do CPTA no elenco da legitimidade activa, isto porque segundo o referido art, a intervenção dos actores populares será feita nos termos previstos na lei da Acção popular (Lei nº 83/95, de 31 de Agosto). Ora, sendo assim deparamo-nos com um problema de desarticulação entre os efeitos da declaração sem força obrigatória geral e a lei da acção popular, pois os efeitos da sentença que declara a ilegalidade da norma irão circunscrever-se ao caso concreto, enquanto o art. 19º da LAP prevê a eficácia erga omnes das sentenças proferidas em sede de acção popular, o que significa que estas produzem efeitos gerais e não restritos. Estamos perante um verdadeiro contra-senso!

            Na doutrina, PEDRO ALVES vem apresentar duas soluções possíveis para resolver este problema: ou consideramos o art 73º/2 do CPTA uma norma especial destinada a produzir efeitos no caso concreto e afastamos a aplicação do art. 19º da LAP ou, inversamente, entendemos que os valores e interesses defendidos pela legitimidade popular exigem sempre uma sentença com eficácia geral, sendo antes o preceito da LAP a norma especial. Este autor opta pela segunda solução, de acordo com a qual os autores populares obteriam sempre uma pronúncia com eficácia geral, porem desde que a norma produzisse efeitos imediatos. Esta opção é a mais conforme ao art 52º da CRP, pois esta é uma figura genérica quer à anulação de actos como de regulamentos administrativos

            A nosso ver, esta também parece ser a solução mais correcta, faz sentido que o meio para atacar a legalidade da norma por parte dos autores populares seja a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, até porque estando em causa a protecção de interesses difusos o que o autor pretende é que nunca mais seja aplicada a norma e não a sua desaplicação no caso concreto.

           

            Por fim, cumpre dizer que o art 73º/2 começa por referir sem prejuízo do disposto no numero anterior, o que significa que é possível optar entre os dois regimes de efeitos. Uma das possíveis razões que poderia levar a um particular optar pelo pedido de declaração de ilegalidade sem força geral, seria (para os autores que assim consideram) a falta de possibilidade de restrição de efeitos pelo tribunal. Parece-nos contudo que preferível seria sempre optar por expurgar a norma invalida.

Bibliografia:

Andrade, José Vieira, Justiça Administrativa, 11ª edição, Almedina, 2011

Pedro Delgado Alves, “ o Novo Regime de Impugnação de Normas”

Carina Carvalho

Subturma 8