Hoje o contrato administrativo apresenta-se como uma forma
de actuação alternativa do acto administrativo. É, portanto, importante traçar
o critério de distinção entre essas duas formas ou modelos de acção administrativa.
O acto administrativo é um acto unilateral da Administração, os seus efeitos
jurídicos resultam da estatuição ou da declaração emitida pela Administração. O
momento constitutivo, em que se verifica a perfeição do acto e em que ele fica
apto a produzir efeitos jurídicos, depende só da declaração da Administração.
Por seu lado, o contrato administrativo é o acordo de
vontades, os seus efeitos jurídicos que ele produz resultam do encontro ou da fusão
das declarações da Administração e do particular. O momento constitutivo, no
caso de contrato, fica dependente da reunião de duas declarações que, ao mesmo
nível, são imprescindíveis para a existência do contrato.
Porém, há casos em que a distinção entre estas duas figuras
é difícil. Quando está em causa um acto administrativo carecido de consentimento
ou de colaboração do particular: nesta situação o tipo legal do acto não dispensa
a colaboração do particular, mas a produção do efeito jurídico continua a ser
da responsabilidade exclusiva da Administração, ou seja, uma declraçao do
particular (p.e. requerimento ou aceitação do acto) pode ser indispensável, mas
o conteúdo do acto é determinado pela Administraçao. Por seu lado, no contrato, a
intervenção do particular é qualificada, consiste na co-decisão ou participação
conjunta com a Administração. A declaração do particular é condição
de eficácia no acto acima assinalado, condição de validade de um acto administrativo.
No contrato, essa declaração é condição de existência jurídica.
Na operação de qualificação, que é efectuada pelo intérprete, não
se deve qualificar como contrato administrativo pelo facto de, numa determinada relação,
o particular ter assumido contra-prestações (p.e. um dever de adoptar um
comportamento contra um efeito favorável que a Administração cria). Na verdade,
estas situações também podem suceder nos actos administrativos, por via das
cláusulas acessórias (condições e modos). Pode haver outros casos em que a qualificação
se revele difícil, p.e. quando há elementos contraditórios e factores que
apontem para uma qualificação que, em face de certas circunstâncias, não parece
a mais adequada. Neste casos, o intérprete deve procurar determinar o alcance
possível e real da intervenção do particular: se a relação podia ser
constituída por contrato, o que há a averiguar é se o particular influenciou
efectivamente o desenho do conteúdo da relação e se o comportamento da
Administraçao revela uma espécie de aceitação contratual das propostas do
particular. Caso a resposta seja positiva a estes três requisitos, estaremos
perante um contrato.
No entanto, pode haver casos em que a questão da qualificação
formal não se coloca, pois pode estar resolvida pelos intervenientes, mas,
ainda assim, pode pôr-se a questão de saber se essa qualificação formal está de
acordo com a natureza da figura em si. Pode suceder que um dado negócio seja
qualificado, p.e., como contrato, resultanto, ao mesmo tempo, evidente que o
particular contratante não estava em condições de fazer qualquer verdadeira
escolha entre celebrar ou não celebrar o contrato: é o que a doutrina designa de
contratos involuntários. Estes são contratos em que o particular é colocado
diante da necessidade de optar entre aceitar a oferta da Administraçao e a
renúncia à satisfação de um interesse seu que a ordem jurídica protege. Ou seja,
o particular encontra-se numa situação jurídica em que carece da prestação da
Administraçao para satisfazer um interesse determinado. O particular, nestas situações,
não exerce uma liberdade de contratar, visto que a alternativa em que está
colocado é entre contratar ou não satisfazer um interesse.
Há que ter todas as
cautelas quanto ao teor das cláusulas que contenham um conteúdo agressivo ou
desvantajoso para o particular, a oposição delas só pode ser admitida com base
legal expressa ou então nos termos gerais em que se admite a sujeição dos actos
administrativos a cláusulas acessórias (art. 121º CPA).
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