Este aprofundamento da integração
ao nível comunitário provocou um alargamento do âmbito material de regulação,
implicando que a integração passasse a significar, não já apenas que o direito
nacional dos Estados Membros tinha de se adaptar ao Direito da União (para
darem corpo a um espaço integrado), mas também que o Direito comunitário
penetrava nos sistemas jurídicos estaduais, impendendo sobre cada Estado o
dever de aplicar o Direito da União. Na douta opinião de VASCO PEREIRA DA SILVA, a
europeização tem uma dupla perspetiva: promove a criação de um Direito
Administrativo ao nível europeu e a convergência dos sistemas de Direito
Administrativo dos Estados Membros da União Europeia. Com efeito, pode dizer-se
que há uma “dependência administrativa do Direito Europeu” e uma “dependência
europeia do Direito Administrativo” sendo que da penetração do Direito Europeu
nos ordenamentos nacionais tem resultado uma gradual aproximação dos Direitos
Administrativos vigentes na Europa.
A questão do dever de aplicação
do direito da União adensa-se quando confrontada com o princípio da autonomia
procedimental e processual, manifestação da sua Kompetenz-Kompetenz. Porém, e de acordo com o entendimento do TJUE,
esse princípio da autonomia não pode colocar em risco o princípio da
efetividade ou da eficácia do direito comunitário, não podendo um Estado Membro
servir-se de situações da sua ordem jurídica interna para justificar o não
respeito das suas obrigações, máxime, a cooperação leal que os Estados devem à
UE. Não obstante, há um princípio que aqui deve ser chamado à colação: o
princípio da subsidiariedade. Neste sentido, impondo alguma moderação no
entendimento acima referido (mas ainda na mesma linha), pertence, em primeiro
plano, aos estados-membros a incumbência de criar um Direito Administrativo
nacional que dê plena eficácia ao Direito Europeu no seu Contencioso
Administrativo interno, nomeadamente através de uma justiça célere, de
qualidade e eficaz; somente se isto não for assegurado, e em segunda linha,
deve o Direito Europeu subsidiariamente substituir-se aos Direitos
Administrativos nacionais.
No direito da União Europeia
atual, observamos que o Direito Administrativo, incluindo o Contencioso
Administrativo, sofre um forte impacto do Direito Comunitário, assistindo-se à
europeização de algumas matérias, que aqui serão especialmente abordadas, a
saber: a invocação perante um tribunal administrativo nacional da invalidade de
uma norma ou de um ato de direito comunitário; a responsabilidade
extracontratual do Estado por ato do poder judicial; a obrigação de revogação
de atos administrativos nacionais constitutivos de direitos e contrários ao
direito comunitário; a conformação de caso administrativo decidido com direito
comunitário posterior; e, por fim, uma breve referência aos reflexos da
europeização no princípio da igualdade.
A execução administrativa do
direito comunitário pelos Estados Membros e a aplicação deste faz-se por via do
próprio Contencioso Administrativo nacional: esta é a manifestação direta da europeização
do contencioso administrativo.
Uma das questões que este
fenómeno coloca prende-se com a invocação perante um tribunal administrativo
nacional da invalidade de uma norma ou de um ato de direito comunitário. Pode
acontecer que num tribunal administrativo nacional seja invocada a invalidade
de um ato ou de uma norma de Direito Comunitário. Se o Juiz nacional se
inclinar para essa invalidade, ou se considerar que tem dúvidas sobre a
conformidade do ato, e, ainda, entender que uma decisão sobre essa questão é
necessária ao julgamento do litígio principal, ele é obrigado a suscitar
perante o TJUE a questão prejudicial de apreciação da validade do ato de
direito comunitário. Assim já resultava do Acórdão proferido pelo TJCE no caso Foto-Frost.
A temática da responsabilidade
extracontratual do Estado também foi objeto de uma europeização. Com efeito,
foi afirmado pela primeira vez no Acórdão proferido pelo TJCE no caso Francovich os pressupostos da responsabilidade
extracontratual nesta situação ora retratada. Para se efetivar a
responsabilização do órgão ou do agente do Estado exigia-se: a ilicitude do seu
comportamento (por atos legislativos, administrativos ou jurisdicionais); a
violação se uma regra de Direito que proteja os direitos dos particulares; que
esta violação fosse suficientemente grave e manifesta; que daí tenha resultado
dano (certo, suscetível de ser avaliado pecuniariamente, e emergente ou de
lucro cessante); exigindo-se, pois claro, um nexo de causalidade entre o
prejuízo e o comportamento que o provocou. A solução passa por adotar o
critério enunciado no Acórdão do caso Marshall
II: o critério da reposição da situação hipotética atual. De resto, convém
salientar que foi este o mesmíssimo critério adotado pelo CPTA no artigo 47º
nº2, alínea b).
Maior impacto no Contencioso
Administrativo nacional tem provocado a obrigação, que o TJUE reconhece
existir, de os Estados revogarem atos constitutivos de direitos que sejam
contrários ao direito comunitário, eliminando-os da respetiva ordem jurídica. O
TJUE entende que pese embora a revogação de atos constitutivos de direitos se
reja pelo direito nacional respetivo, ela decorre de uma obrigação imposta pelo
Direito Comunitário, exatamente por violar o Direito Comunitário (assim, nos
acórdãos prejudiciais Deufil, Alcan, e Milchkontor). Como em alguns países da UE o prazo máximo para a
revogação dos atos constitutivos de direitos é de um ano (cfr. artigos 141º,
nº1 do CPA e 58º, nº2, alínea a) do CPTA), é do entendimento do TJUE que mesmo
expirado o prazo fixado pelo direito nacional se deve admitir, ainda, a
revogação em nome do interesse da União. Neste sentido, CARLA AMADO GOMES, acompanhando PAULO
OTERO, defende que “o ato
inválido gera para o autor – ou para o órgão com competência de supervisão – o dever
de o revogar, em homenagem à legalidade que o vincula. (…) e deve entender-se
que o seu exercício é plenamente possível após o prazo de um ano sobre a
notificação do ato ao destinatário, sem embargo da ponderação dos interesses de
terceiros de boa fé que tenham investido a sua confiança nos efeitos do ato, (…)
e não apenas quando esteja em causa a salvaguarda da legalidade comunitária”.
Pelo seu impacto no direito
administrativo nacional merece referência, em especial, o caso Kühne. Estava em causa um ato
administrativo definitivo que tinha sido confirmado num recurso contencioso de
anulação dele interposto e transitou em julgado. O TA holandês em causa não
teve qualquer dúvida na interpretação da norma comunitária aplicável,
entendendo que não se justificava que se suscitasse essa questão prejudicial
junto to TJ. Mais tarde, perante um caso em que estava em causa a mesma
questão, o mesmo tribunal suscitou a respetiva questão prejudicial, pela qual o
TJ infirmou a interpretação que fora dada pelo tribunal nacional no processo Kühne. Posteriormente a esta decisão,
vieram os prejudicados pelo caso em supra referido suscitar a reapreciação do
primeiro ato, de modo a ser aplicado ao mesmo pedido a mesma interpretação
jurídica que o TJ dera à norma comunitária no segundo processo. Em resposta à
questão prejudicial, o TJ gizou a sua apreciação em torno do princípio da
segurança jurídica. Com efeito, atendendo ao caráter definitivo de uma decisão
administrativa, adquirido na expiração dos prazos de recurso razoáveis, ou por
esgotamento das vias de recurso, parece que em nome da segurança jurídica, o
Direito comunitário não possa exigir que um órgão administrativo seja obrigado
a revogar uma decisão administrativa. No entanto, e apoiado no direito interno
neerlandês, o TJ entendeu que mediante a verificação de certas especificidades
e condições jurídicas, o órgão administrativo está obrigado a reapreciar um ato
administrativo definitivo anterior para o conformar com a interpretação da
disposição pertinente de Direito Comunitário, levada a cabo posteriormente pelo
TJ, desde que:
1- O
ato se tenha tornado definitivo em consequência de uma sentença de um tribunal
nacional que decidiu em última instância, ou seja, em que o interessado tenha
esgotado os recursos ordinários internos;
2- O
ato em causa tem de ser, nos termos do direito interno, revogável;
3- A
revogação não pode causar lesar direitos de terceiros
4- A
referida sentença, em face de posterior jurisprudência do TJ, se fundamente
numa decisão errada de Direito Comunitário;
5- Não
se tendo suscitado uma questão prejudicial;
6- E,
num claro ónus do interessado, este deve dirigir-se ao órgão administrativo
competente imediatamente após ter tido conhecimento da referida jurisprudência
do TJ.
No entanto, estou em crer que
esta solução não seja de fácil aplicação. Note-se que este entendimento foi
germinado apoiando-se no direito nacional da holanda que pode não ser,
necessariamente, igual ao dos restantes Estados Membros, designadamente, no que
toca à livre revogabilidade dos atos administrativos definitivos desde que daí
não resultem prejuízos para o direito de terceiros.
Pode ainda suscitar-se um
importante problema atinente ao princípio da igualdade: para assegurar a
efectividade do Direito Europeu na ordem interna dos Estados, este tem de
moldar os direitos nacionais de forma idêntica e em acordo. Não podem os
particulares ficar sujeitos a condições mais desfavoráveis no âmbito da aplicação
do direito interno do que resultaria da aplicação do Direito Europeu. Como
exemplo podemos indicar o caso da responsabilidade extracontratual do estado
por incumprimento do Direito Europeu. Como foi acima tratado, a propósito do
caso Francovich, o TJ admite a
responsabilidade extracontratual dos estados gerada por actos não normativos
nomeadamente os administrativos e os jurisdicionais. O critério para a
efectivação da reparação é a reposição da situação hipotética actual e deve
também ser esse o critério adoptado quando a violação se dá apenas no plano
interno. Está previsto no 4º/2 a), 2ª parte CPTA e na lei também não se
consagra outra solução (artigo 3º nº1 da lei 67/2007). Caso as soluções
divergissem poderia gerar-se uma situação de discriminação negativa quando se
aplicasse o direito de fonte interna e poderia, no limite, levar à
discriminação de nacionais perante não nacionais.
Sobre este fenómeno da
europeização, convém ainda ter em conta duas perspicazes observações de FAUSTO DE QUADROS:
1- A
europeização do Direito Administrativo não leva à destruição ou ao
desaparecimento das especificidades dos direitos nacionais, tal como impõe o
princípio da subsidiariedade. Todavia, dentro dos limites deste princípio, é a
própria ideia de subsidiariedade que lança o repto aos Estados Membros de serem
capazes de, no seio da sua autonomia, criarem um Direito Administrativo
nacional, e respetivas garantias contenciosas, que confiram plena eficácia ao
Direito comunitário na sua própria ordem interna;
2- É
possível começar a discutir-se o nascimento de um Direito Administrativo Global
- que já vai em estado adiantado no que diz respeito à OMC e ao Banco Mundial
-, devendo o Direito ocupar um papel importantíssimo, sobretudo para que esta
globalização se cinja somente ao plano económico e mercantilista. Esta
globalização deve temperar a sua evolução observando necessariamente o respeito
pelos ideais de democracia e do Estado de Direito, e que tenha no centro a
Pessoa Humana, com os seus direito e deveres, sendo que o Contencioso
Administrativo, em especial, possa ter um relevante papel na determinação do cumprimento
deste ideais na senda da globalização.
Bibliografia
· SILVA, Vasco Pereira da, O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2009,
págs.106 a 150.
· QUADROS, Fausto de, A
europeização do Contencioso Administrativo in
Estudos em Homenagem ao Prof. Dr. Marcello Caetano no centenário do seu
nascimento, 2006, págs. 385 a 404.
• GOMES, Carla Amado, Textos Dispersos de Direito do
Contencioso Administrativo, AAFDL, 2009, págs.533 a 559.
Sem comentários:
Enviar um comentário