Os contra-interessados

O Prof. Mário Aroso de Almeida define os contra-interessados como “as pessoas a quem a procedência da acção possa prejudicar ou que tenham interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o autor, e que possam ser identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”, indo de encontro à solução do art. 57º.

No moderno Direito Administrativo, os interesses e as relações jurídicas relacionadas com o exercício de poderes de autoridade por parte da AP são complexas, havendo uma multipolaridade de posições, isto é, há um conjunto alargado de pessoas cujos interesses são afectados pela actuação da Administração. Se num caso concreto pode um interessado ter interesse na anulação de um acto administrativo, pode outro ter interesse na sua manutenção, por ser beneficiário deste acto. Veja-se por exemplo na condenação à emissão de uma ordem de demolição. Temos, por um lado, o interesse de um vizinho que pretende esta demolição porque o prejudica de alguma forma e, por outro, o interesse do proprietário do imóvel na manutenção da obra. Estas pessoas são titulares de verdadeiros direitos subjectivos. O art. 10º no seu número 1 confere legitimidade passiva a estes titulares, reconhecendo-lhes o estatuto de verdadeiras partes demandadas, numa situação de litisconsórcio necessário passivo. O art. 10º/8 permite o chamamento a juízo de outras entidades administrativas. Assim, permite que participem no processo as autoridades administrativas dotadas de competência conexa com a da autoridade da ré.

Também numa acção de condenação à prática do acto devido, o art. 68º/2 reconhece legitimidade aos contra-interessados “a quem a prática do acto omitido possa prejudicar” ou “que tenham legitimo interesse em que ele não seja praticado”. Em sede de impugnação de acto administrativo, confere-lhes legitimidade o art. 57º.

O Prof. Vasco Pereira da Silva critica a denominação destes sujeitos como “contra-interessados” porque, referindo-se ao art. 57º, argumenta que estes são verdadeiros sujeitos principais da relação jurídica multilateral, enquanto titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração. Outro argumento que o Prof. Invoca é a própria sistemática do Código

   Reconhecendo-lhes a titularidade de posições jurídicas tem-se obrigatoriamente que lhes atribuir um estatuto processual adequado à defesa das suas posições. Sendo titulares de direitos subjectivos, beneficiam da garantia de tutela jurisdicional efectiva prevista nos artigos 20º e 268º/4 da CRP. O princípio da tutela jurisdicional efectiva garante-lhes meios de intervenção processual, visto serem titulares de posições jurídicas subjectivas. Como o Dr. Francisco Paes Marques afirma, há ainda que ir mais longe, visto que “a correspectividade entre os direitos subjectivos de que são titulares tanto o autor como o contra-interessado (de tal forma que a satisfação do direito de um deles implicará automaticamente a frustração do exercício do direito do outro) pressupõe que os dois se encontrem numa posição de paridade face ao âmbito de protecção da garantia institucional”. Sendo ,assim, o autor e o contra-interessado partes numa ”posição de paridade” há que reconhecer que o princípio de igualdade das partes (art. 20º/4 da CRP) é também desta forma efectivado, trazendo consequências, como o exercer do princípio do contraditório (art. 32º/5 da CRP). Deste modo, o Dr. propõe trazer à colação dois subprincípios da tutela jurisdicional efectiva, o princípio do acesso aos tribunais e o princípio das competências de conformação processual.

    O artigo 57º do CPTA confere legitimidade aos contra-interessados, em sede de impugnação de acto administrativo. Existem três critérios auxiliadores de identificação destes sujeitos:

- critério do acto impugnado;

- critério da posição substantiva de terceiro;

- critério dos efeitos da sentença.

      O primeiro critério permite uma identificação dos contra-interessados através do acto administrativo que atribui uma específica vantagem a este terceiro, que pretende manter o título jurídico que lhe concedeu a vantagem. Este critério é alvo de críticas, visto que, por exemplo, não tem em conta as situações em que não existe acto administrativo e o recorrente pretende agir perante uma omissão da Administração.

    O segundo critério sustenta que o contra-interessado tem um interesse pessoal, directo e actual em relação ao do recorrente, mas contrário. Deste modo, existe uma relação jurídica administrativa multilateral.

     Por fim, o terceiro critério determina os contra-interessados através dos efeitos da sentença, isto é, pelas esferas jurídicas que vão ser afectadas pela pronúncia jurisdicional, através de um juízo de prognose. Este é a doutrina dominante na Alemanha e a posição que o Dr. sustenta. Refira-se o seu argumento: “se a lesão na esfera jurídica de terceiros apenas ocorre, de forma efectiva, depois da decisão final do processo, haverá que tentar, mediante um raciocínio “causal-teorético”, proceder a uma antecipação desses efeitos futuros, chamando ao processo o terceiro que previsivelmente será afectado”. Acrescenta ainda “se o objectivo do contra-interessado é a manutenção do status quo anterior ao processo impugnatório, será apenas através dos efeitos constitutivos da sentença que essa situação de vantagem poderá vir a ser eliminada”.

     O CPTA adopta um critério misto, combinando os diferentes critérios. Na parte em que o art. 57º refere “a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar”, consagra nitidamente o critério dos efeitos da sentença. Mas, ao referir “que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado”, consagra também o critério do acto impugnado. Esta consagração aumenta o universo dos eventuais contra-interessados, já que poderá ser qualquer pessoa que detenha a mera titularidade de um legítimo interesse na manutenção do acto impugnado. Por fim, a teoria da posição substantiva do sujeito também é visada neste preceito, já que refere-se aos “que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”.

    Criticando esta solução mista do código, o Dr. Paes Marques propõe os seguintes requisitos para alguém ser considerado contra-interessado:

   - Estivesse claramente investido numa situação de vantagem atribuída directamente pela ordem jurídica (um direito subjectivo);

    - Detivesse um interesse em colisão directa com o autor, de tal forma que a satisfação do interesse de um implica, necessariamente, a frustração do interesse do outro;

    - Que essa frustração ou satisfação decorresse de forma directa e imediata da sentença.

    Deste modo conclui-se que os sujeitos de uma relação multilateral controvertida podem intervir num processo iniciado por outrem. Assim, os contra-interessados são verdadeiras partes na relação jurídica multipolar e a sua falta num processo, tendo em conta o art. 10º, pode gerar ilegitimidade passiva que obsta ao conhecimento da causa. Convido os colegas a fazerem uma leitura da proposta do Dr. Francisco Paes Marques, cuja exposição elucida quem será realmente o contra-interessado num processo administrativo.

Bibliografia:

               

         Francisco Paes Marques, A efectividade da tutela de terceiros no contencioso administrativo, Edições Almedina, 2007

      Vasco Pereira da Silva, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º edição, Edições Almedina, 2008

         Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Edições Almedina, 2010