Legitimidade nas acções administrativas especiais

O CPTA define em termos diferentes a legitimidade das partes nas acções administrativas comuns e nas acções administrativas especiais.

Nas acções administrativas comuns, o autor tem legitimidade activa quando alegue ser parte na relação material controvertida e o réu possui legitimidade passiva quando for a outra parte na mesma relação material controvertida e as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor, segundo respectivamente o artigo 9º/1 e 10º/1. Esta legitimidade é concebida em termos idênticos ao da legitimidade das partes no âmbito do processo civil, pois no artigo 26º/3 do CPC são considerados titulares de interesses relevantes os sujeitos da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor.

Nas acções administrativas especiais, dá-se o alargamento da legitimidade para além dos limites reportados à titularidade da relação material controvertida. A legitimidade é definida consoante o tipo de acção:

·         Acção de impugnação de acto administrativo:

¾     Legitimidade activa – titulares de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e pessoas colectivas públicas ou privadas quanto aos direitos ou interesses que lhes cumpre defender (55º/1, alínea a) e c).

¾     Legitimidade passiva – entidade autora do acto impugnado e os contra-interessados a quem o processo possa directamente prejudicar ou que tenham legitimo interesse na manutenção do acto impugnado em função da relação material em causa (57º).

·         Acção de condenação à prática do acto legalmente devido:

¾     Legitimidade activa – titulares de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão do acto e as pessoas colectivas públicas ou privadas, em relação à emissão do acto (68º/1, alínea a) e b);

¾     Legitimidade passiva – entidade responsável pela situação de omissão ilegal e os contra-interessados a quem a prática do acto omitido possa directamente prejudicar ou que tenham legitimo interesse em que ele não seja praticado (68º/2);

·         Acção de impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão:

¾     Legitimidade activa – quem for prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade (73º/1);

¾     Legitimidade passiva – não existe nenhum preceito que regule esta legitimidade, embora injustificadamente porque pode haver contra-interessados identificados pela aplicação da norma impugnada a um caso concreto.

A doutrina aponta como grande diferença entre a legitimidade da acção comum e a legitimidade da acção especial de impugnação do acto administrativo e das normas o facto de os interesses que permitem aos seus portadores o acesso aos tribunais não serem qualificados pelo CPTA como situações jurídicas subjectivas. A doutrina maioritária tem entendido que a legitimidade pode derivar de meras situações de facto, simples situações de vantagem económica ou de outra natureza, as quais não podem ser objecto de direitos ou interesses legalmente protegidos. Este alargamento do elenco de situações cuja conexão com os sujeitos titulares do direito de acção permite que estes promovam no processo a sua defesa e se tornem partes legítimas.  

Cumpre averiguar se existem situações de facto, cujo nexo com o autor ou os contra-interessados lhes confira legitimidade nas acções administrativas, ou se a legitimidade das partes no contencioso administrativo assenta sempre na conexão com situações subjectivas relevantes e protegidas pelo ordenamento jurídico.

SÉRVULO CORREIA defende que a tutela jurisdicional administrativa subjectiva não se circunscreve à protecção de direitos subjectivos em sentido estrito, também engloba os interesses legalmente protegidos, ou seja, as situações em que a pretensão do particular à legalidade da conduta administrativa se explica pela instrumentalidade de tal comportamento em relação à possível emergência ou satisfação de direitos subjectivos. Mas por exemplo, na acção de impugnação de actos administrativos a legitimidade provém da titularidade de um interesse directo e pessoal no provimento da impugnação, a alegação de que o acto impugnado é lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos é uma entre outras possíveis materializações do conceito de “interesse directo e pessoal”, bastando que o acto esteja a provocar, no momento em que é impugnado, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor.

RUI MACHETE defende que a legitimidade requer sempre a existência de uma conexão entre o sujeito que exerce o direito de acção e uma situação jurídica. No entanto, a diferença entre a teoria maioritária que admite que os interesses que legitimam os sujeitos possam não ser situações jurídicas e a teoria deste autor não reside em que os interesses ou situações de facto sejam irrelevantes, o que vem defender é que essas situações afinal não são de facto, mas sim situações subjectivas de vantagem reguladas pelo direito constitucional ou ordinário e com tutela jurisdicional própria.

Nos termos do 2º/2 do CPTA, todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a uma tutela adequada junto dos tribunais administrativos, estando previsto no 268º/4 a existência de uma garantia da tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados.

Os direitos fundamentais não são geralmente aplicados directamente pelo juiz, pois o legislador ordinário desenvolve os efeitos normativos internos dos direitos fundamentais. Mas quando não seja possível invocar um preceito ordinário que execute a protecção do direito fundamental, o juiz deve reconhecer a solução que este direito fundamental impõe directamente ao caso concreto. Assim, as situações subjectivas aparentemente de facto estão abrangidas pelo âmbito de protecção de um direito fundamental.

Aplica-se igualmente às relações poligonais, que tem como sujeito o Estado, o ofendido e o prevaricador, que põe em perigo ou ofende o bem jurídico objecto de direito fundamental do particular. Nesta situação, a Administração realiza uma ponderação entre o bem jurídico objecto do direito fundamental do ofendido pela ingerência estadual injustificada provocada pelo terceiro.  À primeira vista, pode parecer que a acção proposta pelo ofendido é meramente de facto, no entanto, é uma situação de protecção de um direito fundamental por não ser possível invocar uma norma de direito ordinário. Esta protecção através de direitos fundamentais consagrados directa ou indirectamente permite assegurar a consagração de situações subjectivas jurídicas e não situações meramente de facto.